中央企业董事会授权制度研究

国资报告

文 · 吴姜宏 谭星辉 台赛 朱高鹏 毕盛

《国资报告》杂志2024年第9期

健全中国特色国有企业现代公司治理，推动国有企业在完善公司治理中加强党的领导，最重要的就是要依法落实国有企业董事会法定职权，更好发挥董事会经营决策主体作用，持续完善董事会运行机制。董事会授权制度是发挥董事会经营决策主体作用、完善董事会运行机制的重要内容。本文对此进行了深入研究。

董事会授权制度的必要性

党的二十届三中全会对新一轮深化国企改革行动作出全面部署。在此背景下，进一步厘清治理主体权责界面，加强董事会授权制度建设，成为国资央企进一步深化改革的“必答题”。一方面，规范董事会授权制度是建立现代企业制度的必然选择。建立现代企业制度，要求构建“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”的公司治理体系，使得企业所有权和经营权有效分离。

从本质上看，董事会授权是所有权和经营权分离下委托代理关系的重要安排，授权管理是否有效对于企业高质量发展具有至关重要的作用。另一方面，规范董事会授权制度是深化国企改革的内在要求。随着国企改革的不断深入，建立健全董事会授权制度，是激活国有企业经营效率的关键所在。近年来，通过国企改革三年行动，国有企业推动董事会应建尽建、配齐建强已取得重要进展，下一步要重点解决“提质”问题。单独出台《中央企业董事会授权管理办法》对董事会授权进行规范，让授权有法可依、有章可循是十分及时必要的。

董事会权力来源及授权法理研究

对董事会授权的研究，可以用“承上启下”来概括，即董事会的权力来自哪里，又去往哪里。

承上，即权力来源

董事会的权力一是来自法律的规定，即法定的职权，二是来自出资人的授权。

1.法定的职权

2018年表决通过的公司法（以下简称“旧公司法”）对股东会、董事会、经理层的职权均采取列举式。2023年表决通过的新公司法（以下简称“新公司法”）对董事会职权则采取列举主义加概括主义。比较旧公司法，新公司法规定国有独资公司的合并、分立、解散，增加或者减少注册资本的职权，依然由出资人机构决定，但公司章程的修改、申请破产、利润分配，则由董事会决策改由出资人机构决定，这个规定看似减少了董事会的职权，实际上这在理论上和实践上都有充分的理由。从公司治理理论上讲，这几项权利是出资人的基本权利，必须也应当由作为出资人代表的出资人机构行使，而不能由作为受托人的董事会行使。按照《中华人民共和国企业国有资产法》第30条、第31条、第32条规定，即除公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产等出资人职权由出资人机构决定之外，其他的出资人职权由公司董事会行使。旧公司法的规定与《中华人民共和国企业国有资产法》的规定不一致，且如上所述存在不合理，所以新公司法作出如此调整是必要的、合适的。

2.出资人的授权

目前国务院履行出资人职责的中央企业，实际上是三层次模式，就是国务院授权国务院国资委依法履行出资人职责，国务院国资委授权中央企业履行出资人职责。

出资人的职权。国务院国资委授权中央企业履行出资人职责，从法律上讲，国务院国资委是授权人、被代理人，中央企业是被授权人、代理人。从理论上讲，作为出资人、授权人的国务院国资委，只要不违反法律的强制性规定，可以决定是否把出资人的职权授予中央企业董事会、把哪些职权授予董事会。为此，有必要进一步明晰国务院国资委作为出资人的职权应当是哪些。这个问题实际上既关系国务院国资委作为出资人的职权，又关系到央企的市场主体地位。按照《中华人民共和国企业国有资产监督管理暂行条例》第6条的规定，国务院设立国有资产监管机构。国有资产监管机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。可见，国务院国资委的职能定位一是出资人，二是国有资产监督管理者。

国务院国资委作为出资人能够授予中央企业董事会的职权。根据《中华人民共和国企业国有资产法》，国家出资企业的重大事项包括：合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等，其中国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构即国务院国资委决定，除此以外的重大事项，由国有独资公司董事会决定。除了法定由国务院国资委履行的职权、法定由国务院国资委授予中央企业董事会的职权之外，国务院国资委作为出资人的职权都可以授予董事会。

出资人职责和政府管理监督职责。企业国有资产属于全体人民。对企业国有资产的监管，应当由人民代表大会和由它设立的政府部门、政府监管机构监管。这是国家治理的基本原则。《企业国有资产监督管理条例》第13条规定了国务院国资委职责，而该条例第29条、第30条规定，国务院国资委依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作；建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理。这些职能恰恰是政府的监管职能、政府的公共管理职能。另外，国务院国资委赋予出资公司董事会的职权有些也像是政府公共管理职能，如安全、环保、质量等职能。这样一来，董事会定战略、作决策、防风险的内容内涵可以放大，反而不利于董事会作为决策机构作用的发挥。

3.与党委（党组）的关系

重大经营管理事项中，党委（党组）做前置研究，董事会做决策。修订案第一、第二、第三次审议稿以及新公司法都规定：国家出资公司中中国共产党的组织，按照《中国共产党章程》的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。党委（党组）把方向、管大局、保落实，董事会在维护党委（党组）领导作用的前提下定战略、作决策、防风险。这对董事会来说，也是广义的承上。

启下，即向下授权

1.对董事长和经理层的授权

对董事长的授权，旧公司法、公司法修订草案、新公司法规定的董事长的职权就是召集和主持董事会会议。除此以外，没有规定职权。就是说，法律没有规定董事会可以授权董事长行使部分由董事会行使的职权。现在的做法，由董事会授予董事长一些职权，但哪些职权，即决策事项和额度没有明确规定，中央企业做法也不一。对经理层的授权，旧公司法的规定是经理层既有法律授予的法定职权，又有董事会授予的职权。旧公司法规定了八项职权，其中一到七项为法定职权，第八项为董事会授予的其他职权。公司法修订草案第一、第二、第三次审议稿以及新公司法都明确规定：“有限责任公司设经理，由董事会决定聘任或者解聘。经理对董事会负责，根据公司章程的规定或者董事会的授权行使职权。”尽管公司法明确规定了经理的职权，但实际上没有得到落实，出现权责不对等的问题。

2.对子企业的授权

集团公司对子企业的授权，包括集团全资或者控股控权企业，涉及集团董事会对子企业董事会的授权。无论是理论上还是法律上，集团公司和其出资的企业都是独立的法人，不存在集团公司对出资企业的授权问题。但现在普遍的做法是对出资企业制定授权清单或者权责清单。理由是“两条线”管理，一条是公司治理线，另一条是经营管理线。即在治理方面，按照公司治理的要求办；但在经营管理方面，集团公司或直接或通过发文、各种检查考核等方式干预出资企业的事务。

存在的问题及建议

国务院国资委履行国有企业出资人职责与国有资产监管职责边界需进一步厘清

根据《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规规定，国务院国资委履行国有企业出资人职责与国有资产监管职责。其中，出资人职责基于出资关系，与民商事法律中的股东权利基本一致；监管职责不以直接出资关系为基础，属于国家基于统一所有权授予行使的管理职权。虽然这种监管职责与社会公共管理职能存在根本区别，也不具备行政处罚、行政许可等职权，但在实践中，出资人职责与国有资产监管职责的边界方面也需进一步明晰完善。

对中央企业的授权分类和精准放权还需提升

根据《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》针对各中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资、运营公司试点企业以及特定企业，重点选取了5大类、35项授权放权事项。根据我们的调研发现，对中央企业的授权还比较有限，分类和精准放权还需提升，有的中央企业集团对所属企业还存在“该不该放”和“能不能放”的疑虑。

董事会与党委（党组）会承接出资人职责事项还需进一步明确

1.党委（党组）前置研究讨论的重大经营管理事项范围相比于法律法规规定的董事会决策事项范围要更宽更广，两者需要协调一致

中央在完善公司治理中加强党的领导的文件中明确：重大经营管理事项，党委（党组）前置研究讨论，由董事会按程序和规定决策。也即董事会上承党委（党组）研究讨论的重要经营管理事项。党委（党组）前置研究的事项包括：贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；经营方针、发展战略、发展规划、经营计划和投资计划的制订；重大的投融资、资产重组、资产处置、产权转让、资本运作、担保、工程建设事项，年度财务预决算、利润分配、弥补亏损方案，增减注册资本方案，预算内大额度资金调动和使用、超预算的资金调动和使用、大额捐赠和赞助以及其他大额度资金运作事项；董事会授权决策方案等。

2.董事会如何更好发挥“定战略作决策防风险”作用

从理论上讲，党委前置研究讨论后，董事会是可以否定的。这不利于加强党的领导，也影响党委（党组）的权威。现在中央文件规定的程序是：重大经营管理事项在充分开展调查研究、科学论证、风险评估的基础上，一般由经理层研究拟订建议方案。根据需要，也可以由董事会专门委员会拟订建议方案。建议方案一般在党委（党组）书记、董事长、总经理以及有关领导人员范围内进行沟通酝酿，形成共识。召开党委（党组）会议对建议方案进行集体研究讨论，形成意见。董事会会议前，就党委（党组）意见和建议方案与进入董事会的党委（党组）成员以外的董事会其他成员进行沟通，视议题内容听取董事会专门委员会的意见。党委（党组）会前，程序上是没有与董事会中的外部董事沟通这一环节的，董事会会议前是有沟通程序的。也即，外部董事在党委（党组）前置研究前是不了解相关议题的，在召开董事会会议前再进行沟通。这个时候可能出现的情形是，外部董事对决策事项可能有不同意见，不同意已经党委（党组）研究讨论形成的议案，投出否决票。这样确实对党委（党组）领导作用的发挥产生不好的效果。许多中央企业采取的办法是，在党委（党组）前置研究前，先与董事会成员特别是外部董事沟通，意见一致后再前置研究。有些中央企业还没有这样做，建议作为一项制度确定下来。

对董事长授权缺乏法律依据，经理层的职权没有得到有效落实

对董事长的授权要有法律依据。建议由法律作出明确规定，或者作出法律解释或司法解释。其次，有了法律依据后还必须在章程中明确授权的基本原则和董事长的权责。因为公司的一切权利来源于章程，《中央企业董事会工作规则（试行）》中明确指出，“董事会可以根据公司章程和有关规定，将部分职权授予董事长行使”，可见章程应当是董事会对董事长授权的根本依据。对经理的授权，维持旧公司法的做法是比较合适的，即采取经理的法定职权和董事会授权相结合的方式，即由法律明确规定经理的职权，并对经理的法定职权内容作进一步优化，再明确董事会可以授予经理层职权。

对子企业的授权要坚持公司治理的基本原则

对子企业的授权要做深入研究。要坚持公司治理的基本原则，确保子企业独立的市场主体地位，防止“刺破公司面纱”。这方面有教训，在境外设立的公司因接受集团公司的指示，或者集团公司发文下达各种指令或者意见，境外法院判决集团公司需承担连带责任，境内也有不少这方面的案例。

综上所述，董事会在公司治理中承担着承上启下的重要作用，正确处理好董事会与其他治理主体的职权关系，是完善公司治理的重要内容。外部董事在履职中，应当把握好董事会职权在理论和实践、立法和实务方面的规定，为完善公司治理与企业的高质量发展作出更大贡献。

（作者单位：吴姜宏、谭星辉，中央企业专职外部董事；台赛、朱高鹏、毕盛，中国国新专职外部董事工作部）

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